Berapakah sebenarnya jumlah hutang negara?

• Latar belakang: Sejurus selepas mengambil alih pentadbiran Kerajaan Persekutuan, Pakatan Harapan mengumumkan bahawa hutang negara telah mencecah RM1 trilion.  Tetapi data rasmi terbitan Bank Negara pada masa yang terdekat pada ketika itu, iaitu suku pertama 2018, menunjukkan bahawa hutang negara berjumlah RM705 bilion. (Angka ini meningkat kepada RM741 bilion pada suku keempat 2018). Disebabkan percanggahan ini, jumlah hutang negara menjadi perdebatan hangat di Dewan Rakyat. 

• Hakikatnya, kedua-dua angka tersebut adalah angka yang benar. Angka yang mana dipilih untuk mewakili jumlah hutang negara sebenarnya berkait rapat dengan tatacara atau standard perakaunan yang diguna pakai.

• Di bawah pentadbiran enam Perdana Menteri lalu, Kerajaan Persekutuan mengguna pakai standard perakaunan asas tunai, satu kaedah yang merekod sesuatu urusniaga apabila tunai diterima atau dibayar dalam sesuatu tempoh perakaunan*.

• Di bawah standard perakaunan asas tunai, hanya hutang-hutang rasmi langsung yang diterbitkan atas nama kerajaan sahaja, seperti bon dan bil perbendaharaan, perlu dinyatakan dan diambil kira di dalam penyata kewangan kerajaan.

• Standard perakaunan asas tunai inilah yang digunakan oleh Bank Negara untuk mengeluarkan data rasmi berkenaan jumlah hutang negara. Di bawah asas tunai, jumlah hutang negara pada akhir 2017 adalah RM686.8 bilion, RM705 bilion pada suku pertama 2018 manakala pada akhir 2018 adalah berjumlah RM741 bilion.

*Nota: Untuk mengetahui lebih lanjut tentang standard perakaunan tunai, sila layari Government Finance Statistics (GFS 1986) yang dikeluarkan oleh International Monetary Fund (IMF), dan Financial Reporting under the Cash Basis of Accounting yang dikeluarkan oleh International Public Sector Accounting Standard (IPSAS).

Bagaimana hutang negara boleh menjadi RM1 trilion dari RM705 bilion?

• Ketika Menteri Kewangan mengumumkan jumlah hutang negara sebagai RM 1 trilion pada 25 Mei 2018, Menteri Kewangan turut mengambil kira liabiliti-liabiliti Kerajaan yang lain seperti jaminan Kerajaan komited (committed government guarantees) dan juga bayaran pajakan (lease payments) kepada pihak swasta untuk projek-projek awam di bawah model kerjasama awam-swasta PPP (Public Private Partnership) dan PFI (Private Finance Initiative). 

• Jaminan Kerajaan komited adalah jaminan yang diberi atas hutang terbitan syarikat berkait Kerajaan atau Special Purpose Vehicles (SPV) untuk pelaksanaan projek-projek awam tertentu. Bayaran pajakan pula adalah bayaran berkala kepada pihak swasta yang telah melaksana dan membiayai pelbagai jenis pembangunan awam seperti sekolah, hospital, universiti dan lain-lain bagi pihak Kerajaan.

• Standard perakaunan asas tunai yang diguna pakai selama ini menetapkan bahawa kesemua jaminan Kerajaan komited dan bayaran pajakan hanya perlu direkodkan di dalam memorandum berasingan dan tidak dimasukkan dalam jumlah hutang rasmi negara. Angka-angka ini sememangnya terdapat di dalam penyata kewangan yang dikeluarkan oleh Kerajaan pada tahun-tahun lalu seperti mana yang ditetapkan di bawah standard GFS 1986. 

• Punca perbezaan antara pelaporan tahun-tahun lalu dan pengumuman Menteri Kewangan adalah dalam penukaran standard perakaunan kepada tatacara yang lebih baru berdasarkan ​GFS 2014 dan juga IPSAS ​yang dikeluarkan oleh ​International Federation of Accountants (IFAC)​.

• GFS 2014 dan IPSAS ini menggunakan ​asas akruan yang mengharuskan ​pelaporan dalam satu tempat semua urusniaga semasa dan apa-apa bayaran yang perlu ditanggung kerajaan pada masa hadapan. 

• Menerusi asas akruan ini, kerajaan perlu menyediakan lembaran imbangan yang menunjukkan segala bentuk aset dan liabiliti kerajaan. Berbeza daripada asas tunai, ini bermakna jaminan Kerajaan komited dan bayaran pajakan perlu ditempatkan bersama hutang langsung Kerajaan dan bukan lagi dilaporkan menerusi memorandum berasingan. 

• Oleh kerana perbezaan dalam tatacara perakaunan dan pelaporan ini, angka jumlah hutang negara boleh beralih daripada sekitar RM700 bilion kepada RM1 trilion. Tetapi pada dasarnya, jumlah tanggungan Kerajaan tidak berbeza.

• Sehingga Disember 2018, liabiliti Kerajaan Persekutuan menurut asas akruan adalah berjumlah RM1 trilion dan merangkumi:
  • Hutang langsung kerajaan sebanyak RM741 bilion
  • Jaminan Kerajaan komited sebanyak RM133 bilion
  • Jumlah bayaran pajakan untuk projek PPP-PFI dan lain-lain liabiliti sebanyak RM217 bilion

Bilakah keputusan untuk menukar standard perakaunan Kerajaan diambil?

• Keputusan perpindahan standard perakaunan dari asas tunai kepada asas akruan dibuat Kerajaan di bawah BN selepas mengambil saranan dari badan dunia IMF dan Bank Dunia. Asas akruan dikatakan lebih transparen dan memberi gambaran sebenar kedudukan kewangan dan jumlah tanggungan sesebuah negara.

• Peralihan tersebut dipersetujui oleh Kerajaan Persekutuan pada tahun ​2011 selepas mengambil kira cadangan yang dikeluarkan oleh Public Finance Reform Lab ​di bawah ​Strategic Reform Initiatives​ kelolaan PEMANDU. 

• Menerusi ​Rancangan Malaysia Kesebelas (RMK-11) Kerajaan Persekutuan juga menyatakan bahawa sistem akruan akan dilaksanakan secara berperingkat bagi semua laporan perakaunan sektor awam dan bahawa pelaksanaan penuh sistem akruan akan dicapai pada tahun 2021. 

• Namun begitu, perlu diingatkan bahawa sama ada asas tunai atau asas akruan, kedua-dua standard ini masih diperakui dan diterima piawaiannya di peringkat antarabangsa. 

Tahukah Anda?
Kerajaan Persekutuan terikat dengan undang-undang yang menghadkan jumlah hutang terbitan kerajaan: 55% daripada KDNK bagi hutang domestik, RM35 bilion untuk pinjaman luar persisir dan RM10 bilion bagi bil perbendaharaan.

Antara soalan rakyat dan peminat dasar:

Apakah angka hutang negara di bawah kedua-dua asas tunai dan asas akruan untuk tahun-tahun lalu? Apakah trend yang boleh dilihat?

Patutkah kita sebagai rakyat dan pengundi bimbang tentang jaminan Kerajaan dan bayaran pajakan? Apakah kelebihan dan kelemahan jenis-jenis tanggungan ini?

Apakah tahap hutang negara yang sihat?

Perbezaan dalam angka hutang negara yang dilaporkan senang dijadikan bahan politik. Adakah wujud apa-apa peraturan yang mengawal cara maklumat ini diterangkan?

Pautan lain:

Hutang Luar Negeri Malaysia (Bank Negara)
Fakta di sebalik hutang negara (Malaysiakini)

Email us your views or suggestions at editorial@centre.my.